از ديد مردم عادي ، دولت به قوه مجريه که رئيس جمهور در راس آن قرار دارد اطلاق مي شود . بر اين مبنا رئيس جمهور با هماهنگي مجلس وزراي خود را انتخاب مي کند و وزارتخانه ها نيز با هماهنگي شخصيت هاي محلي و نمايندگان حوزه هاي انتخابيه در هر استان استانداران و مديران کل را منصوب مي کنند و به همين ترتيب شاهد انتصاب هاي پلکاني براي اداره ي شهرستان ها ، شهرها و روستاها هستيم و نهايتا عملکردها و نتايج تمامي عزل و نصب ها به دولت نسبت داده مي شود اما آنچه موجب مي شود بر سر تعريف دولت در محافل سياسي اتفاق نظر وجود نداشته باشد ، وجود مکانيزمي فرادولتي براي رسيدن به تصميمات مهم تحت تاثير دخالت مستقيم و غيرمستقيم کانون هاي متعدد قدرت است . علت چنين تداخلي به توزيع عرفي و سنتي قدرت بين نهادها و شخصيت ها از يک سو و عاريه اي بودن تعريف دولت به عنوان مفهومي وارداتي برمي گردد . قابل انکار نيست که بر اساس تعريف استانداردي که از دولت وجود دارد ، ديگر جايي براي دخالت شخصت هاي با نفوذ وابسته به برخي طبقات اجتماعي که بر اساس جايگاه اجتماعي خود سابقه اعمال سليقه داشته اند ، وجود ندارد . اما در عمل اين گونه نيست کما اين که آنچه موجب شد انقلاب مشروطيت در ايران به اهداف خود نرسد ، حذف شخصيت هاي تاثيرگذار در تصميم گيري ها با تعريف نويني بود که انقلابيون از دولت داشتند . هرچند ترتيبي اتخاذ شده بود که اصناف گوناگون در مجلس شوراي ملي نماينده داشته باشند اما باز هم کساني بودند که محدود شدن دخالت خود در روند امور را برنمي تافتنند و قادر به تحمل نظر اکثريت در مصوبات مجلس نبودند به همين دليل با سرهم بندي بهانه هايي عامه پسند کاري کردند که نهايتا شخصي مانند پهلوي اول از دل انقلاب مشروطيت بيرون بيايد که حد و اندازه اي براي اختيارات خود قائل نبود . بعضي از تحليلگران تاريخي ظهور ناپلئون از دل انقلاب کبير فرانسه را نيز نتيجه ي فشار سهم خواهان باز مانده از عصر فئوداليسم مي دانند .
از آنجايي که پذيرش مفاهيم و تعاريف جديد براي مدرنيزه کردن حکومت در سده پاياني عهد قاجار منجر به سلب قدرت شخصيت هايي مي شد که عرفا صاحب نفوذ بودند به دلايل مقاومت برخي از طبقات اجتماعي در برابر تغييرات بنياني پي مي بريم . قبل از انقلاب مشروطه و در زمان صدارت اميرکبير نيز ريل گذاري براي حرکت قطار توسعه بسيار دشوار بود تا جايي که حتي آبله کوبي براي مصونيت بخشيدن به کودکان نيز تقبيح مي شود و خوردن گوجه فرنگي و تاسيس مدارس جديد نيز اقدامي توطئه آميز به حساب مي آيد و مهدعليا هم مي تواند در تصميمات ويرانگر نقش داشته باشد. در واقع داستان بر سر اين است که وقتي به دنبال تغييراتي اساسي ، عده اي جايگاه سنتي خود را از دست مي دهند و براي ايفاي نقشي جديد نيازمند کسب تخصص و اثبات صلاحيت خود و تابعيت از قانون هستند ، شاهد شکل گيري مقاومت در برابر تغييرات هستيم . اين مسئله هم صرفا به تغييرات اجتماعي و سياسي محدود نمي شود بلکه تصميمات جديد اقتصادي بر اساس شاخص ها نيز مخالفان زيادي دارد .
تدوين قانون اساسي در ايران پس از انقلاب به گونه اي است که اگر چه به حذف ناگهاني طبقات و شخصيت هاي ذي نفوذ در اداره جامعه منجر نمي گردد اما توجه به توصيه ها و سفارش ها در جريان تعامل تعريف شده اي که دولت با آنها دارد الزام آور نيست. آنچه موجب تداوم تاثيرگذاري طيف هاي سنتي در عرصه تصميم سازي مي شد قدرت وجاهت آفريني آنها به مسئولين اجرايي بود که اگر چه ديگر کارکرد گذشته خود را ندارد ولي در عين حال نهادهاي سنتي کماکان به ميدان داري ادامه مي دهند به طوري که تمامي دولت ها حتي دولت هاي وابسته به جناح هاي سنتي و محافظه کار نيز با چالش دخالت هاي تبيين نشده آنها مواجه هستند . نتيجه ي در هم آميزي و موازي کاري مولفه هاي موثر در اداره جامعه اين است که اکنون مردم ما به درستي حکومت و دولت را يکي مي دانند و باور نمي کنند که دولت با تعريف عاميانه ي خود بايد به تنهايي پاسخگوي سياست هاي دنبال شده و نتايج آن باشد
آنچه درعرف سياسي پذيرفتني نيست گريز گاه به گاه برخي از مولفه هاي موثر در اداره جامعه از احساس هم سرنوشتي با دولت هاست به اين معنا که هر زمان دولت ها به توفيقاتي در هر زمينه دست مي يابند آنها نيز خود را دراين پيروزي ها شريک معرفي مي کنند و هر زمان که مشکلي پيش مي آيد در صف منتقدين دولت قرار مي گيرند . چنين پارادوکسي پذيرفتني نيست زيرا موجب مي شود که شخصيت هاي انتخاب شده توسط مردم با افراد منصوب شده و يا کساني که قدرت در سايه را تشکيل مي دهند در امر پاسخگويي به مردم يکسان نباشند .همچنين موجب مي شود که کارگزاران دولتي خود را رقيب نهادهايي بدانند که اگر چه به مجلس و دولت پاسخگو نيستند ولي درعين حال سهم بالايي در تصميم سازي ها دارند. نهادهايي که گاهي به سادگي از سد بوروکراسي و تشريفات اداري عبور مي کنند و هر گاه بخواهند به پيچيده تر شدن سلسله مراتب اداري دامن مي زنند . در چنين شرايطي شخصيت هاي حقوقي منتخب يا منصوب شده که مسئوليت و وظايف تعريف شده اي دارند همواره درحالت خوف و رجا از قدرت هاي در سايه به سر مي برند و قادر به کنشگري فراخور فلسفه ي وجودي خود نيستند. اين وضعيت موجب مي گردد که دولت ها مانند لفاف و حائلي بين مردم و حکومت قرار گيرند و نقش ضربه گير را ايفا کنند .دليل تمايل دولت ها به افشاي تخصيص بودجه هاي غيرمتعارف به نهادهاي سنتي نيز همين است . اين که دولت ها بايد در هرلحظه از آمادگي لازم براي تحمل نيش و کنايه هاي مردم از يک سو و انتقادات تند مداخله کنندگان در سايه برخوردار باشند ، براي آنها آزار دهنده است . علت اين که بسياري از تحقيق و تفحص ها به جايي نمي رسد و دعوت مجلس از مسئولين براي پاسخگويي به پرسش هاي نمايندگان از عمق چنداني برخوردار نيست يا پيگيري هاي قضايي در مواردي به تبرئه متهمان منجر مي شود ، ريشه در گم شدن سرنخ ها در کوچه هفت پيچ موازي کاري ها دارد . در چنين شرايطي مبارزه با فساد نه تنها امکان پذير نيست بلکه به شائبه فساد سيستمي نيز دامن مي زند .